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环境法制事件
论文名称   紫金矿业污染事故如何了局?
论文作者   :张俊 曹俊 李成思 来源:中国环境报第3版
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论文简介  

   紫金矿业集团股份有限公司(以下简称紫金矿业)污染事故发生后,各方进行了积极调查和处理。
  污染事故损失要赔偿,违法人员要追责,那么污染损失数据、间接损害该如何认定?谁为生态损失埋单?肇事企业、防渗系统设计施工单位、监管部门相关责任人又各有什么责任?环境责任保险又能在类似事件中发挥多大作用?
  本报记者采访了中国政法大学杨素娟副教授、北京外国语大学法学院王文华副教授、中国人民大学法学院竺效副教授,对紫金矿业污染事故及其后续的处理进行探讨。 

                                                   谁为汀江生态损失埋单?
                               中国政法大学副教授杨素娟:企业不能逃避生态恢复责任

  ◆中国环境报 记者张俊
  福建省紫金矿业集团股份有限公司“7·3”污水渗漏事件,至今已过去10多天。上杭县政府近日在通报紫金矿业铜矿湿法厂意外渗漏事件时指出,目前政府已经以6元/斤、12元/斤的价格收购了当地居民的鱼以及鱼苗,费用暂时由政府垫付。
  另据悉,紫金矿业集团总裁罗映南承诺,将依照事故调查结论承担事故责任和经济赔偿。有消息透露,紫金矿业董事长陈景和称,已经拿出了1亿元应对这次渗漏事件。
  此次污染事件的污染赔偿究竟应该如何开展?目前存在哪些问题?紫金矿业又是否会为其造成的生态损失埋单?这些问题成了公众关注的焦点。本报记者近日对中国政法大学副教授杨素娟进行了采访。
  378万斤还是58万斤:
  损失数据谁说了算?
  虽然当地政府正在收购受毒害的鱼,但政府并未给出明确的受损鱼的有关数据。对有媒体报道的仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤的说法,当地政府予以否认,称只有58万斤。当地政府提供的数据尚不足媒体报道的零头,并不被当地渔民认可。
  当地政府的做法是否妥当?杨素娟说,当重大污染事故发生时,如果企业出面,既容易激化矛盾,也不利于被害者的赔偿与救济。这时,地方政府为了缓和矛盾,拿出一定金额来率先进行紧急救助,非常有必要。
  受损鱼的数字为什么会有这么大的差距呢?杨素娟认为,污染事故是7月3日发生的,企业7月12日才披露有关信息,而地方政府在这段时间也未按有关法律、法规要求进行环境信息发布。但与之相对应的是,地方政府却在非常短的时间,确定了渔民的损失。
  “为什么认定污染损失这么快呢?这几百吨巨大的数据差距怎么来的?政府的数据是怎么来的?这些数据又是否得到了渔民的认可?”杨素娟说,政府应该信任渔民。损失的是渔民利益,因此,渔民最清楚。仅靠政府对死鱼过秤来计量损失,未免太原始了,也容易贻误事故处理的最佳时机。
  五年不能养鱼:
  间接损害如何认定?
  这些渔民除了目前的损失以外,当地政府还出台了规定:棉花滩水库5年不能养鱼。目前,一部分当地渔民正拆除渔网,还有一部分渔民在观望中。对于这样的损失,该怎么认定,又如何赔偿呢?
  杨素娟说,此次突发污染事件造成了大面积污染和生态环境的破坏,它必然存在持续时间和恢复期均较长的问题。它持续多长时间、破坏程度有多大、要花多少钱、又该利用哪些技术才能恢复?这些需要渔业专家、环境专家、工程专家、水文专家等来进行科学评估。
  “索赔会是一个漫长而艰巨的过程,因为间接损害目前存在认定难的问题。”杨素娟说,当地渔民、居民的损害应该由两部分组成:一部分是直接损害,即目前的鱼、网箱等;一部分是间接损害,如恢复环境的人力成本,几年不能养殖的损失,收入减少等预期利益损失。
  法院在审理类似案件时,对间接损害赔偿一般是如何认定的呢?杨素娟说,目前虽然法理上支持间接损害,但在实际案件审理过程中,因为评估认定难、额度大等原因,其评估与计量方法均没有相关规范,法律上也没有明确规定。
  汀江现生态危机:
  谁为生态损失埋单?
  除了渔民的损失,对于当地的母亲河汀江来说,已经酿成了一场生态危机。虽然紫金矿业承诺,将依照事故调查结论承担事故责任和经济赔偿,但他们最终是否会为当地的生态损害埋单?事故性处置、恢复性处置又能否做到?
  杨素娟说,企业污染事故后的生态恢复,理应是企业的责任,这是《环境保护法》“谁污染谁治理”原则中早有定论的。但从沱江事件到松花江事件等类似事件的处置过程,我们发现,企业对生态损害就是不管、不赔的态度。
  是因为技术问题导致企业无法对生态损害负责吗?杨素娟说,企业如果要承担责任完全是可以做到的。河流生态恢复的方法很多,比如可采取适当的化学、生物、物理等方式,因此,具体河流生态恢复需投入的各种费用和断流期间的损害均是可预期、能计量的。对可以计量的,企业应以货币化方式支付;对于不能计量的,可要求企业定期给付。
  她说,我们完全可以请有关专家和专业公司做出生态恢复方案,由企业进行先期投入,再进行滚动式支出,最终形成政府督导、企业支付、专业公司实施、公众监督的机制。
  那么,是什么原因导致企业得以逃避其生态恢复的责任呢?杨素娟说,这是经济利益优先观念导致的恶果。现在企业与地方政府往往坐在一条板凳上。出了问题,政府出面救急;等风头过去了,就无人再对生态进行恢复。等污染累积到一定程度,严重影响到生产生活时,再由地方和国家政府埋单进行恢复。
  杨素娟指出,目前,生态环境恢复方面立法不足,是企业能规避其应负责任的另一主因。她说,这既不符合法理,有失社会公平,又违背了提升环境法治、建设和谐社会的要求。
  她认为,应加紧污染损害赔偿立法,让企业承担应负的损害赔偿和生态恢复的责任,同时加大对环境损害评估方法、技术、指标的研究与制定,并建立相关保险、基金等配套制度。
  杨素娟最后强调,损害赔偿不能够仅是事后的补救,环境损害必须是事前预防、动态预防,预防远胜事后补救。
                                                  怎能总是国家“兜底”?
                                       中国人民大学副教授竺效:环境保险大有可为 

  ◆中国环境报 见习记者曹俊
  福建紫金矿业集团所属的紫金山铜矿湿法厂污水池渗漏致使汀江遭到污染,受害人迫切需要得到救济,企业也将面临巨额赔偿。对此,环境责任保险是否可以发挥重要作用?记者采访了中国人民大学法学院副教授竺效。
  污染事故频发,在一定程度上表明我国已进入环境风险高发期。“在这样一个特殊时期,环境责任保险缓解污染企业和受害者矛盾、维护社会和谐稳定、又不影响经济社会发展的有效工具。但必须强调一点,企业的道德风险不具有保险性。”竺效说。
  赔偿功能:为受害人提供及时充分的救济,化解企业矛盾
  “环境责任保险可以使受害人得到及时、充分的救济。”竺效认为,环境责任保险分散了赔偿的风险,这是其最直接优势,“受害人可以从具有雄厚财力的保险人处迅速获得理赔,避免了因加害人财力不足无法获得赔偿的情况发生。”
  竺效提出,保险制度的理赔甚至诉讼相当耗时,而环境侵权损害的防范和清理等应急反应措施必须及时进行,一旦延误不仅花费将增加,严重时还可能导致无法恢复生态功能,因此,必须对必要的费用实行暂时性保险金制度。
  据他介绍,境外有些实践中,保险公司可以先期支付临时性保险金。对于构成侵权损害的,保险公司可以直接将赔偿金额支付给受害人,也就是说,受害人拥有向保险人直接请求赔偿的权利,并且,在被保险人赔偿受害人的损失前,保险人不得向被保险人赔付保险赔偿金也已为一些责任保险险种所采纳。
  据业内人士粗略分析,紫金矿业今年有近4亿元收益受到影响。“而如果将污染清理成本、环境恢复成本、生态损害等全部计入,加上企业无法复产对员工以至社会的影响,事故造成的实际损失可能要远远大于这个数字。”竺效表示。
  据了解,紫金矿业所在地并非我国的环境责任保险试点区域。理论上,紫金矿业将需要独自承担全部损害赔偿并承受自身损失。“如果企业投保了环境责任保险,且事故并非出于人为故意,情形就会有所不同。”竺效分析。
  保险原则:污染者负担,将政府负担社会化
  由于我国环境侵权损害赔偿体系尚不完善,即使企业能赔偿一部分损失或者赔付全部直接损失,但鉴于政府的特殊角色,政府往往担任了最后“兜底埋单人”的角色。
  竺效说,“环境责任保险可以通过风险分摊的市场机制,将政府负担在一定范围内社会化。”
  “通过环境责任保险,就将一定数量的、具有类似风险的被保险人的个别风险,分散于由潜在污染者组成的这个危险共同体中了。”竺效说。
  环境责任保险的引入,将逐步改变过去那种“企业违法污染获利,环境损害大家埋单”的现象。“这种将政府清污责任社会化的方式,可以减轻政府的环境负担,使被破坏了的生产条件和生活环境能够及时得到重建和修复。”竺效说。
  市场功效:防范道德风险、识别监管环境风险
  据调查,此次事件是由于企业污水池防渗膜破裂导致污水大量渗漏后,通过人为设置的非法通道溢流至汀江而引发的。
  人们难免会有担忧:一旦被保险人通过投保而将赔偿环境侵权损害的危险完全转移给了保险人,他将因失去必要的行为激励和威慑而降低对其生态(环境)危害行为的注意程度,是否会加剧环境侵权的发生?
  “这就涉及到一个概念,即如何防范环境侵权损害赔偿责任的道德风险。”竺效说。
  如何有效防范道德风险?“最理想的道德风险控制模型是给予被保险人的环境危害行为以与其未获得保险时相当的激励和威慑。但这种状态是很难达到的,只能通过必要的制度设计以尽可能趋近这一目标。”竺效说。
  据竺效介绍,理论上,有两条途径:其一,运用保险费率,如事先筛选使得高风险行为支付较高的保险费,事后根据被保险人的行为及时调整保险费率,“无索赔优待措施”也是不错的制度选择。其二,使被保险人部分地暴露于环境侵权损害赔偿责任中,保留责任制度的一定威慑力。如可以采取被保险人自负额制度和保险人赔偿责任限额制度,约定保险赔付的起赔额和赔偿限额。
  竺效认为,保险公司也需要加强自己的承保风险监管。承担保人可以对投保人的环境风险进行评估,拟定个案化的监管条款,保险人可以自行督促义务人履行维持保险标的安全状况如缔约时的状态,也可以委托专门的机构负责承保环境风险的评估、日常监管,并协助开展事故理赔。
  保险局限:发挥作用有限,侵权损害赔偿体系亟须通盘设计
  环境责任保险在环境侵权损害赔偿体系中具有积极作用,“但不能寄希望于保险来解决污染事故和污染损害赔偿的全部问题,还需要完善环境侵权损害赔偿体系。”竺效说。
  “如第三方环境风险监管机构的构建。”竺效说,“对风险的识别和监控,对保险费的合理确定和理赔的评估协助,都可以由这个第三方来完成,将更有利于企业的环境风险控制。”
  此外,竺效还提出,一个完整的环境侵权赔偿体系应包括污染者自身、环境责任保险、环境损害赔偿基金和国家兜底等层次。
  竺效认为,“保险、基金、财政资金,三者环环相扣,才能使得责任保险制度更好地在一个完善的环境侵权损害赔偿体系中发挥应有的作用。”
                                                      事故责任如何承担?
                                     北京外国语大学副教授王文华:法律防线须前移 

  ◆中国环境报 记者李成思
  紫金矿业污水泄漏仍在蔓延。据了解,紫金矿业再次渗漏500立方米的污水,调查组紧急折返。
  7月16日下午,福建省省长黄小晶主持召开福建省政府第五十二次常务会议。会议研究明确,紫金矿业对此次事件负有直接责任,必须依法对其违法行为进行处罚,并由其对事件造成的经济损失进行赔偿,同时追究肇事企业主要负责人及相关责任人责任,对触犯法律的及时移交司法机关处理。对发生渗漏问题的防渗系统设计、施工单位进行全面调查,追究相关单位和人员责任。
  福建省根据《行政监察法》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》和干部管理权限,决定对上杭县县长邱河清停职检查,责令上杭县副县长蓝富雁辞职,责令龙岩市环保局局长林联锦辞职,给予上杭县环保局局长陈军安行政撤职处分,待进一步调查后给予相应处理。责成龙岩市依法依纪追究其他有关行政责任人员及企业中由国家机关任命的工作人员责任。
  紫金矿业污染事故该如何追责?记者采访了北京外国语大学法学院副院长、法学博士后王文华副教授。
  整改不作为 污染要追责
  “刑事拘留是为了保障刑事诉讼的顺利进行,对紫金山铜矿湿法厂厂长、副厂长以及环保车间主任3人的刑事拘留符合我国《刑事诉讼法》的要求。”王文华说。
  事故的责任仅仅涉及紫金山铜矿湿法厂厂长等人吗?谈及这个问题,王文华表示,对这些责任人的处理是必要的,但是否是充分的?这很难说,还要看后续的调查情况。在继续侦查的过程中,可能还会发现其他的人也应当承担相应的法律责任。
  多次被环境保护部点名的紫金矿业在环保整改上不作为,受到了环境保护部成立的调查组严厉批评。
  王文华表示,如果仅仅把“不作为”看成是过失,就过于简单了。《刑法》上将过失分为疏忽大意的过失和过于自信的过失。紫金矿业在环保部门多次提醒下,仍未整改到位。紫金矿业的不作为,已经说明其认识到排污可能造成危害,也在一定程度上说明,紫金矿业对排污行为存在侥幸心理,甚至是在某些程度上存在着放任的心态。具体是出于何种罪过心态,尚待对事件的进一步调查证实。
  对于紫金山铜矿湿法厂防渗膜破裂,污水经由人为非法打通的排洪洞和观察井泄漏进入汀江流域。王文华说,从行政责任看,企业的环保负责人存在着监管失职;在刑事责任方面,我国《刑法》有重大劳动安全事故罪的规定。
  针对紫金矿业此次的事故,王文华分析,污染事故能否被解释为劳动安全事故,这点如果从广义上来理解是可以的。具体到本事件最终是否可以适用《刑法》第一百三十五条重大劳动安全事故罪,有待更为具体的案件事实后才能认定。
  事故原因之一是监测设备损坏致使事件未被及时发现。设备损坏没有及时发现,监测部门是否有责任?
  王文华告诉记者,有关玩忽职守罪的规定,在我国的《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》中都有相关的内容。此外,《刑法》第四百零八条也规定了环境监管失职罪,它是指负有环境保护监督管理职责的国家机关工作人员严重不负责任,不履行或不认真履行环境保护监管职责导致发生重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡等严重后果的行为。
  王文华解释,根据最高人民检察院关于人民检察院《直接受理立案侦查案件立案标准的规定》,必须符合以下4种情形之一才能立案:1.造成直接经济损失30万元以上的;2.造成人员死亡1人以上,或者重伤3人以上,或者轻伤10人以上的;3.使一定区域内的居民的身心健康受到严重危害的;4.其他致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡严重后果的情形。
  王文华认为,防渗系统的设计施工单位显然负有责任,施工设计单位面临的,轻则是民事赔偿责任,重则可能触犯《刑法》第一百三十七条工程重大安全事故罪。但是施工设计单位是否存在着“降低工程质量标准,造成重大安全事故”的事实,尚需进一步查证。
  高污染企业环保防线必须前移
  紫金矿业污染事故的发生有偶然性也有必然性。企业和政府的关系、发展经济和环境保护的关系,一直以来都是人们所关注的话题。
  王文华指出,在环境监管方面,如果地方政府介入到企业之中,与企业不分你我,既是裁判员又是运动员,就难以做到客观、中立。
  王文华分析,目前,通过法制预防的作用显然是不充分的。像紫金矿业这样的企业不在少数,企业的环保不作为、环境整改未能到位,如果发生在一些其他国家,将会因此付出无视环保责任的沉重代价。
  相比起事后处罚,王文华强调,需要将环境保护的法律防线前移。
  “让高污染企业付出代价就要重罚,这是避免更大污染的有效防线。”她建议用法律唤起企业社会责任感。
  王文华强调,这首先需要实体法有可操作的法律依据;其次要有一支强有力的监管执法队伍来执行。
  王文华从两方面进行了解释。第一是环境保护的防线在《刑法》中前移,不能等到造成了污染损害的严重事故时再去处罚。对于时刻存在的危险,《刑法》中可以增加危险犯、行为犯的规定,即只要行为人实施了危险行为,就有被定罪的可能。在风险社会中,《刑法》应该更好地发挥其对风险的控制作用,及早介入对犯罪行为的惩处。
  王文华说,第二是将环境保护的行政措施防线前移,对企业处罚不能不了了之,环境处罚要准确、到位,让企业彻底整改。对是否整改要及时、定期追踪,督促其环境整改措施落实。

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