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王灿发:检察机关提起公益诉讼,重点应在行政诉讼
发布作者: 李卓谦    发布时间:2017-6-20    浏览次数:8698次   信息来源:民主与法制时报

    公益诉讼两年试点所取得的成绩值得肯定,但是依然在理论和实践上存在瓶颈。公益诉讼还有很长的路要走,期待能有专门的公益诉讼法,可以解决公益诉讼中案件范围、主体资格、资金来源等问题。

  
  为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作即将结束,在此期间,检察机关积极履行职责,在生态环境和资源保护等领域共办理公益诉讼案件5109件,取得了不错的效果。近日,中国政法大学教授王灿发接受民主与法制社记者专访,从多个方面剖析公益诉讼中需要解决的难题,以及未来的发展之路。
  
存在理论和实践的瓶颈
  
  对于检察机关这两年的试点效果,王灿发是持肯定态度的。“可以看出,检察机关介入公益诉讼案件,介入这种环境案件对环境污染破坏者、对不履行法定职责的机关还是有一定压力的,而且他们也比较积极地在推动这件事。”不过他也表示,尽管已经有了一些成绩和效果,但是要想建立一个长效的机制,可能还需要制度的更加完善。
  王灿发说,检察院要提起民事诉讼的时候会遇到很大的瓶颈:“万一检察机关败诉了,以后是抗诉呢还是上诉呢?上诉的主体和抗诉的主体,显然是不一样的。再一个就是,既然是民事诉讼,那就应该跟对方当事人处于一个平等的地位,检察院有监督法定的监督权,而另一方没有这种权力,地位又不平等了,与民事诉讼的基本原则相背离。这在理论上应该怎么解释和解决?”
  在这种情况下检察机关提起公益诉讼就会碰到一些理论上的难题和实践当中比较难以协调的地方。王灿发建议,检察机关提起公益诉讼,重点应该在行政公益诉讼,主要监督行政机关是否履行法定职责、是否滥用行政权力,不应让检察机关过多介入民事诉讼。环境公益民事诉讼可以让环保社会组织去提起。
  
公益诉讼范围需要不断扩展
  
  开展试点以来,公益诉讼尤其是环境公益诉讼的起诉主体和案件数量都在不断增加,环境方面的案件包括环境污染、生态破坏、古村落和历史遗迹的保护,甚至还有为促进可再生能源发展而提起的公益诉讼,形式多样。
  王灿发认为,随着环境保护的深入,环境公益诉讼的范围还应该不断扩展。那么什么样的事件能够适于提起公益诉讼?他表示,应该是从两个方面来说,一是和环境有关的方面,不管是环境污染还是生态破坏,不管是自然环境还是人文环境,不管是转基因生物还是气候变化,都属于广义环境的范畴,也就都应属于环境诉讼的范围;另外一个就是事件必须属于“公益”的范围。他解释说,虽然对何谓公益,没有一个确切的定义,但公益是与私益相对应的概念,只要不是为了特定单位和个人的利益而起诉,就可以认为是公益诉讼。当然,立法成熟了,也可以由法律或者司法解释划定范围。
  “除此之外,还应该让社会组织有权提起行政公益诉讼,这样就可以和检察院形成合力,仅靠检察院一家来做是不能完全做好的。”王灿发说。
  公益诉讼主体的资格范围各个国家有所不同。王灿发介绍,美国是任何单位和个人都可以对不履行法定职责的行政机关或污染破坏环境的机构提起“公民诉讼”在作为社会组织的单位提起诉讼时只有能证明其单位的成员利益稍微受到侵害,就有权提起诉讼。
  而我们国家,只能由检察机关和社会组织来提起公益诉讼,根据环保法规定,社会组织向法院提起环境公益诉讼需满足的基本条件包括:依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记,专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。王灿发认为这一限制过于严格。
  “这样的话全国就没有多少社会组织符合这个要求,符合要求的社会组织真的愿意提起公益诉讼的又更少。公益诉讼既然是一种好事儿,那么就应该放手让人去做,让愿意管‘闲事’的人,包括单位和个人,放手让他们去提起公益诉讼,现在我们立法有点限制得过严。”王灿发说。
  
可以设立公益诉讼基金
  
  国家规定,环保组织不能通过公益诉讼来牟利,但是究竟什么是牟利却没有明确。王灿发认为,应该把环境公益诉讼赔偿金的一部分用来建立公益诉讼基金,让公益诉讼变得可持续。否则“法律规定社会组织可以提起公益诉讼,但又没有资金的支持,那么这些组织的工作人员为公益诉讼的案件付出大量劳动,最后胜诉了,也没有任何所得,他们靠什么再提起其他诉讼?”王灿发建议,在没有公益诉讼基金的情况下,如果环保社会组织胜诉,法院应该在判决当中根据环保组织付出的工作量判给他们一部分费用,或者从被告的赔偿费中拿出一部分费用出来,用于支持他们继续做其他的诉讼案件。
  王灿发说,损害赔偿的钱,有的交给政府管,有的交给部门管,就是没有把它用到应该用的地方。而且环保组织在申请使用这个钱来恢复治理环境的时候,也是非常难的。
  “从现在来看,好像是公益诉讼官司打了,但最后这个钱还是用不到治理环境上。”王灿发说,可以通过司法解释或在立法中,把公益诉讼取得的资金比如赔偿金应该怎么用作出解释。
  
未来应有专门的公益诉讼法
  
  根据最高检工作报告显示,在试点期间检察院办理的公益诉讼案件,绝大多数都与环境相关。王灿发认为,中国的环境公益诉讼制度基本上已经确立。
  “无论从民事诉讼法还是从环境保护法,以及最高法院的司法解释都对环境公益诉讼作出了规定和解释。虽然这个制度是初步建立起来了,在运行当中当然也有一些问题,但毕竟这个制度还处在建立的初期,还在逐步完善过程当中,所以应该是一个良好的开端。”王灿发说。
  王灿发介绍,从两年的环境公益诉讼实践来看,主要是由检察院和社会组织来提起公益诉讼,“值得肯定的是,检察院在诉前做了大量的工作,一旦排查出相关案件,检察院介入后,有关部门或者单位就很快把问题解决了,使得大部分案件都没有进到法院。而进入到诉讼程序的案件,大多数也都胜诉了。”王灿发认为,这是一个非常好的现象。
  他希望,未来国家能够出台专门的公益诉讼法,这样的话公益诉讼就会变得更规范,更有保障。不过,随着检察院公益诉讼两年试点的时间接近尾声,王灿发认为,全国人大可能会修订有关的法律,比如修订行政诉讼法和民事诉讼法,明确让检察院可以提起行政公益诉讼,然后在民事诉讼法当中进一步明确能够提起公益诉讼的机关都是谁。
  “我们国家应该大力发展公益诉讼制度,把在中国能够做的公益诉讼统一规定起来;再通过修改现有的法律,明确规定谁能够提起公益诉讼,对哪些事情能够提起公益诉讼,把原来法律当中对公益诉讼的限制条件放宽一些,让公益诉讼更有效地发展起来;有了法以后,还需要司法解释跟得上。”王灿发说,最高法在两年前对于环境公益诉讼做的一个司法解释就在公益诉讼当中发挥了很重要的作用。在立法不健全的时候,通过司法解释细化和补充法律规定,很有必要。

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