当前位置:首页 >> 
←点击获取验证码
王灿发:环保社会组织提起环境公益诉讼的实践与面临的挑战
发布作者: 污染受害者法律帮助中心    发布时间:2017-6-26    浏览次数:8386次   信息来源:武汉大学环境法研究所

 

刚才三位法官都是从审判者的角度出发讲了环境公益诉讼司法实践当中碰到的问题。现在,我从起诉者(原告)的角度来讲。


你们可以看到好多公益诉讼的判决书上都有支持方“中国政法大学环境资源法研究中心,负责人王灿发”。确实,我们中心作为支持单位参与了不少环境公益诉讼案件。我本人由于时间安排等因素,基本上不亲自出庭,而是委托我们的律师出庭。原告的代理律师有的也是我派去的。由于目前我国环保社会组织的诉讼能力有限,我们作为长期从事环境法理论研究和实践的机构,可以在这方面对环保社会组织提起公益诉讼提供帮助和支持。


近两年,我组织几所大学的学者对新《环保法》实施的情况连续进行了中立的评估,其中就包括了对“环境公益诉讼制度”的实施情况评估。评估中反映出来的一些问题很值得探讨。这个图表反映了20年来我国环境公益诉讼的情况,从1995年有了第一起环境公益诉讼案件开始,到2016年为止,我们这李统计的数字是89起,但是对检察院方面提起的诉讼我们统计的不是太全面,所以数字可能有点少,但对环保组织提起的公益诉讼案件统计得还是比较全面的。我们和最高法院、最高检察院统计的数字不一样,可能是由于统计口径的差别。


在环保社会组织提起公益诉讼的地域分布方面,2015年的环境公益诉讼分布在16个省、自治区、直辖市,2016年的环境公益诉讼分布在22个省、自治区、直辖市。就地域分布来说,还不是所有的省份都有,但分布的范围在扩大。


在提起公益诉讼的社会组织数量方面,2015年,提起公益诉讼的社会组织只有9家,2016年增加到13家。也就是说,提起诉讼的原告还是在增加的。


从图表中的数据,我们可以概括出环保社会组织提起环境公益诉讼发展的一些特点:第一个特点是,提起诉讼的GONGO在增加,不再局限在一两个GONGO。GONGO指的是政府组织的NGO,其组织负责人是由政府部门任命的,而草根NGO就是五政府背景的环保社会组织,两者还是有区别的。第一年GONGO起诉的案件较少,但是第二年就增加了,有北京也有地方的GONGO。在今后的发展中, GONGO这类的组织有可能会继续增加,原因是许多GONGO正在和政府脱钩,比如说中华环保联合会和环保部脱钩了,它们也会成为草根NGO。当然,其中会有一个过渡的期限,等到真正地整个与政府脱钩了,那么真正的民间社会组织提起环境公益诉讼的案件就会增加。第二个特点就是环保社会组织提起公益诉讼的立案时间和结案时间相对较长。这个问题刚刚法院的法官已经讲了六个月的审判期限不够,应改为一年。但实际情况是,很多案件六个月连立案程序都完不成,而后的诉讼程序一拖就是两三年。比如自然之友在甘肃对国家电网甘肃省电力公司提起的关于风能发电的案件,他们向最高院请示就花了好几个月。第三个特点就是通过调解结案的公益诉讼案件在增多。前几年,被诉的污染企业、单位通常不害怕作被告,有了诉讼,要与原告对抗到底。但是近一两年来,我们发现这些当了被告的企业、单位越来越怕被法院判决,因为实践中被告败诉率很高。因此被告就开始寻求调解方式解决纠纷,导致调解结案的案件越来越多。第四个特点是开始探索赔偿费用管理和环境治理的新模式。企业和环保组织等不知道政府会不会将公益诉讼的赔偿费用用于治理污染。因此,在被诉企业知道自己无理会败诉的情况下,就会与原告环保社会组织达成协议,共同管理赔偿费用。比如绿发会的一个案件,最后形成一个公益信托,双方达成一个协议由一个信托公司管理费用,然后成立一个委员会监督这笔费用如何来用于治理环境。我觉得这是一个非常好的方法。绿发会接下来也要开会讨论建议制定一个“环境公益诉讼赔偿资金管理办法”,解决“腾格里沙漠”这个案件的赔偿费用管理问题。再如自然之友在广东提起的公益诉讼,一个自然保护区受到了破坏,被告公司拿出500万元用于治理恢复被破坏的保护区,法院和原告等几方组成一个委员会监督这笔费用的使用。所以我们的立法不要局限在一个方面,要探索更多的新模式。


第三个部分讲一下环保社会组织提起环境公益诉讼未能大发展的原因。刚刚几位法官讲的都是环境公益诉讼发展的成绩,确实,我国的而环境公益诉讼在各方有识之士的积极推动下,公益诉讼在短期内能取得这样的进展和成绩,应该说很不错了。然而,如果我们从国家环境保护对环境公益诉讼的需求来说,这点进展和成绩又是微不足道的。你看我国地域这么广,环境污染破坏这么严重,环境公益诉讼案件两年还不到200起,分到31个省、自治区、直辖市,每个省才几个案件啊?这跟我国当前环境保护的需求远远不相匹配。为什么环境公益诉讼没有像原先预料的那样呈井喷式的爆发呢?


首先是立法的原因,就是立法对提起环境公益诉讼的条件限制太严。在诉讼范围方面,原来在《民诉法》当中只规定对“污染环境”的行为才能提起诉讼,在新《环保法》中才增加了“破坏生态”。对于气候变化,名胜古迹及古村落等文化环境的破坏都应该纳入诉讼范围,但却没有明确的法律规定。在古村落的破坏方面,绿发会已在河南进行了环境公益诉讼的尝试。在诉讼种类方面,法律上缺乏行政公益诉讼这个种类的规定。在主体资格方面,公民无权起诉,大多数的NGO也无权起诉。全国有6000多个环保社会组织,但只有700多个有资格提起环境公益诉讼,数量太少了。主要在于级别和年限的限制。其实立法规定环保社会组织必须从事环境保护相关公益活动满五年才能提起公益诉讼,实在没有必要。


第二个原因是公权部门的担心和控制。开始立法时,很多人包括一些法学专家都担心,建立了公益诉讼制度后,会发生滥诉现象;同时担心影响政府部门效率和影响社会安定;也担心NGO 提起公益诉讼的能力不足;担心政治后果不确定。其实这些担心都是不必要的。我曾经有一篇文章专门讨论过这些问题。


第三个原因是NGO自身能力的不足。许多NGO缺法律人才,缺乏环境工程师等技术人才,同时也缺诉讼费用。


第四个原因是NGO害怕得罪地方政府。一些NGOs不是没有意愿和能力提起公益诉讼,但他们担心诉了本地政府支持的污染企业,地方政府会不高兴,惹麻烦,甚至到时年检不合格。


第五个原因是有的地方法院仍然不敢或者不愿受理诉讼。因为我接触过很多地方法院,虽然嘴上说环境公益诉讼对环境保护具有促进和保障作用,但遇到环保社会组织提起的具体案件,法院就退宿了,不敢受理。有个省建环境法庭时间很早,环境法庭也不少,但多是办理非环境案件,对环境公益诉讼案件很少受理。


第六个原因是缺乏激励机制。《环保法》中规定了环保社会组织不能通过提起公益诉讼牟去经济利益,但对什么叫“牟利”又没有明确界定,使得环保社会组织在提起环境公益诉讼时不敢为自己的诉讼花费提出诉求。提起公益诉讼本身,费时费力,还得罪人,最后却没有任何收获,导致其提起诉讼的积极性也不高。


刚才分析了环境公益诉讼困难的原因,下面讨论一下环境公益诉讼面临的挑战。主要有一下几个方面的挑战:一是立法本身的挑战。包括法律规定的不合理,诉讼范围太窄,限制太严,对接受国外公益组织的捐赠设定了苛刻条件和程序,使得许多环保社会组织因为缺少经费而无法开展活动,当然就很难有额外的费用去提起公益诉讼了。


二是法律界限不清楚。何为环境公益组织?何为“牟取经济利益”?何为社会公共利益?这些问题在我们的法律中都没有明确界定,从而影响了环境公益诉讼的开展。


三是社会组织本身的挑战。是否有勇气起诉?能否尽快提升诉讼能力?NGO如何防止被收买,也是一个很大的挑战。刚才陈庭长有说到NGO会不会为了一个企业的利益起诉另一个企业,其实这倒不用担心,如果环保搞得好的企业支持NGO组织起诉污染企业,也是社会监督的一种形式。美国在节能法中就鼓励有先进技术的企业揭发、检举使用落后技术和造假的企业。


最后一个挑战就是外部条件的挑战,另外还有环境公益诉讼制度需要重点突破的问题,等等。由于时间到了,我就不说了。


谢谢大家!

版权所有:污染受害者法律帮助中心
技术支持:鼎新联创 京ICP备07504923号