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四条款彰显行政民事并重的环境立法趋势
发布作者: 王灿发    发布时间:2005-1-13    浏览次数:753次   信息来源:

由全国人民代表大会常务委员会于2004年12月29日修订通过的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》,对1995年10月颁布的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》做出了许多修改和补充,其中最引人注意也最令人感到高兴的是4个关于环境纠纷解决和环境民事法律责任条款的修改和增订。 
  这几个条款的修改和增订,一是明确了造成固体废物污染环境者负有排除危害、赔偿损失、恢复环境原状的责任(第85条);二是明确了在环境污染损害赔偿诉讼中实行被告举证制(第86条);三是明确了环境监测机构接受当事人委托如实提供监测数据的义务(第87条);四是明确了国家鼓励法律服务机构对环境污染诉讼中的受害人提供法律援助的措施(第84条第3款)。这些条款的出现,可以说是我国环境立法的一个转折点,从"重行政轻民事"转向了"行政民事并重"的新阶段,是我国环境立法的重大突破。 
  自20世纪70年代末我国颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》以来,经过20多年的发展,我国环境法体系已经初步建立。我国先后颁布了《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等一系列以污染防治为主的法律、法规,有的立法甚至已经过两次修改。这些立法在我国的环境保护中确实发挥了重要的法律保障作用。 
  然而,在这些立法中一直存在一个缺陷始终得不到解决,那就是“重行政,轻民事”,即法律中规定的主要是一些行政管理措施,而缺少让公众通过民事手段来保护环境的规范。这些法律实施的结果是,在不少时候是环保部门一家孤军奋战,环境违法行为屡禁不止、屡抓不绝,而最有环境保护热情的也最能对污染者形成压力的公众和污染受害者却难以参与对污染者的斗争。究其原因,主要就是我国的环境立法中缺少让污染受害者保护其环境权利的民事规范。 
  近20年来,环境立法关于环境纠纷处理的规定基本上是沿用1984年《水污染防治法》第41条关于"造成水污染危害的单位,有责任排除危害,并对直接受到损失的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护部门或者交通部门的行政机关处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉"的规定,甚至连2003年6月颁布的《放射性污染防治法》也只做出了"因放射性污染造成他人损害的,应当依法承担民事责任"(第59条)一条规定,而其他法律根本就没有关于放射性污染造成损害民事责任的规定。 
  由于环境法律中缺少环境民事法律规范,而《民法通则》、《民事诉讼法》中也缺少相应的规定,就使得实践中许多环境纠纷难以得到及时、公正的处理。如环境污染造成危害,受害者不可能自己进行污染监测和难以证明污染与损害之间的因果关系,但我国现有环境法律法规中却没有被告举证、因果关系推定、环保部门的监测机构必须提供监测报告的规定,从而形成了环境污染案件“举证难、胜诉难”的局面;不少污染受害者受到损害后一般没钱聘请律师,也缴不起诉讼费,但我国的环境法律法规中却没有对污染受害者提供法律援助和减免诉讼费的规定,从而导致了环境污染案件起诉难的局面;对污染损失的大小受害者不可能自己进行评估,而我国的环境法律法规中也没有建立污染损失评估鉴定机构的规定,使得受害者委托评估无门,损失请求经常被法院驳回。 
  由于解决环境纠纷的立法滞后,使得环境纠纷的投诉不断增加,仅投诉到环保部门的环境纠纷就从1992年的不足10万起增加到2003年的近60万起(见2003年环境统计公报)。为了完善环境纠纷处理的立法,许多学者近年来进行了大量研究,并向国家立法机构提出了系统的立法建议。全国人大环资委在制订"十五"立法规划时曾经把《环境损害赔偿立法》作为重要的立法计划提出,但由于有关机构认识不统一,这一立法最终未被列入"十五"立法规划。 
  2004年8月,全国人大环资委法案室与中国政法大学共同主办"环境损害赔偿立法国际研讨会",全国人大法工委民法室和经济法室、最高人民法院、国务院法制办、国家环保总局都派员参加。与会的专家、学者不仅提出有进行环境损害赔偿专门立法的必要,而且还提供了立法的建议文本。在这次研讨会上,学者们和有关部门的专家就环境纠纷处理的立法达成了一定的共识。在2004年9月底全国人大环资委向全国人大常委会提请审议的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法(修订草案)》中就比2004年6月的修订草案征求意见稿增加了11款关于纠纷处理和民事责任的规定。 
  虽然立法机关最终通过的文本只保留了建议草案新增加11款中的4个条款,但这已经是我国环境立法一个很大的进步,而且它必将对今后其他环境法律的制定和修改产生重大影响。 (作者系中国政法大学教授、博士生导师)

(fjcupl)

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