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环境损害赔偿该不该立法
发布作者: 污染受害者法律帮助中心    发布时间:2004-9-23    浏览次数:847次   信息来源:中国环境报

编者按 
  环境损害赔偿不仅是维护受害人的权益、维护公平与正义的需要,也是保护环境、恢复环境的需要,而且还有防止污染的作用。然而,我国目前的法律、法规对于环境损害赔偿只有一些零散的规定,对于解决现实环境问题存在“供给不足”的问题。 
  近日,在北京举办的环境损害赔偿立法国际研讨会上,数十位专家、学者、官员、律师就我国环境损害赔偿专门立法的必要性、如何促进环境纠纷解决机制的形成等问题进行了深入交流与探讨,来自日本、美国等国的专家也介绍了各国的经验。本版将以“专家视点·特别报道”的形式,分两期对此次会议的精彩发言进行摘编,以飨读者。 
  蔡薇(全国人大环境与资源保护委员会法案室副主任) 
  长期以来,我国解决环境问题主要依靠行政手段,即行政处罚。行政手段会带来很大的经济和社会成本,而且作用有限。例如尽管目前罚款额一涨再涨,但对于环境污染有时仍然显得无能为力。实践证明,仅依靠行政罚款不足以改变企业的行为,无法达到我们所希望的管理效果。相反,企业往往会设法逃避政府监督。 
  我认为,造成这些问题的原因之一就是民事法律手段的缺乏和软弱,没有找到解决环境损害赔偿的适当途径、方法和制度,使得污染受害者常常感到无助。没有法律的约束,排污企业自然就没有压力约束自己的行为。为此,我们一直主张在民事框架下制定一部专门的《环境损害赔偿法》。但是,在法律框架和具体内容方面存在不少分歧,有关制度的建立也需要很多的前提条件,在相关领域还有很多内容需要研究。环境损害赔偿制度要得到不断加强和完善,可能等到实践发展到一定程度,立法就会起步。 
  王灿发(中国政法大学教授) 
  现行法律对解决环境损害赔偿案件问题的缺失,造成了目前环境赔偿难以解决规定到位。从立法方面考虑,产生问题的原因主要包括: 
  1.没有完整的环境损害赔偿政策和立法。自20世纪70年代末以来,国务院通过了4个与环境保护有关的决定,其中均未提出环境纠纷处理和环境损害赔偿的问题,在立法上没有专门处理环境纠纷的立法。日本、瑞典和我国台湾地区都有相关立法。 
  2.现有立法规定不具体、不全面。《民法通则》的规定与《环境保护法》的规定相矛盾。《环境保护法》中有为数不多的规定,但《民事诉讼法》中没有专门的规定,只有在最高人民法院的司法解释和证据规则中有所涉及。《仲裁法》中也没有明确提出环境损害的仲裁问题。 
  3.没有针对环境案件的特点作出规定。我国《民法通则》、《民事诉讼法》和《仲裁法》都是按照一般的情况作出的程序规定,有些不符合环境案件的特点。 
  要解决这一问题,我认为应当针对环境损害赔偿案件的特点专门立法,该立法应采取实体与程序相结合的方式,确立不同于一般侵权的处理原则和制度。 
  张雅芬(最高人民法院法官) 
  到目前为止,最高人民法院仅审理了一起环境污染损害赔偿案件。从下级法院审理的情况看,此类案件更多的是通过行政程序(包括行政复议、行政诉讼)解决。在下级法院受理的各类民事案件总数中,环境污染损害赔偿作为一种新类型案件的数量虽然不大,但是有逐年上升的趋势。 
  针对环境污染损害赔偿案件面临形势的严峻性以及审判实践中存在的问题,建议国家立法部门从程序到实体制定出台完备的法律、法规,以适应我国经济发展和加入世贸组织的需要。 
  李显冬(中国政法大学教授) 
  环境损害赔偿法律体系应该是一个综合的法律体系,应该把民事的、行政的、刑事的等各种有效的法律手段和规范综合到一起,形成一个完善的环境侵权的法律体系。这个法律体系对我们的立法最大意义在于:环境法必须有自己的目的功能性,即解决污染损害问题;其二,具有抽象性和独立性,将传统部门法划分的各个部分中与环境保护有关的内容综合起来,形成一个综合协调的系统。 
  王炜(全国人大环境与资源保护委员会法案室) 
  关于损害赔偿方面的立法空白较多,像损害的范围、赔偿的范围、赔偿责任的承担方式、责任的社会化、举证责任倒置等一系列的问题在立法上基本上都是空白;立法过于原则,现在法律规定的基本模式就是造成环境污染危害的要排除危害,并赔偿损失。这样的规定在原则上没有问题,但在实际操作中却会带来很多问题,甚至有时让人无所适从。 
  汪劲(北京大学法学院副教授) 
  我在去年针对12000多名法官和检察官作了问卷调查,并收集了建国以来所有的环境诉讼案件。我问他们,作为法官和检察官,他们认为我国的环境问题在立法和实施方面存在问题的根源在什么地方。有56%的人说是在环境立法中关于纠纷处理的条款过于简单、笼统,司法保障中立法上没有相应的规定,所以在审理这些案件时,处理依据不充分。 
 
    马骧聪(中国社会科学院法学研究所教授) 
  环境是公共资源,环境污染往往给国家造成重大损失,因此需要建立赔偿国家损失的制度。1999年12月修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》具有重要意义。该法第90条第2款规定:“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区,给国家造成重大损失的,由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。” 
  
    马燕(中国政法大学副教授) 
  目前中国的环境违法成本之所以非常低,我认为一个致命的根源是对国有的财产提起环境损害赔偿的诉讼主体是缺位的。在中国现有的民事立法和诉讼法中,关于国家受到损害这部分应该有所规定。 
  如果从民事的角度讲,在所有权主体明确的情况下,应该提起的是纯粹的民事诉讼。我认为应该由环保部门代替国家行使民事的诉讼权利,包括对自然资源和其他污染的诉讼。 
  
    曹明德(西南政法大学教授) 
  检察院作为国家公诉机关,他作为民事主体来起诉,同时他又有监督法院的职能,这是不是一个冲突,这个权利在设计上是否合理?另外,在环境污染的相关取证上,环保部门比检察院更具有优势。另外,关于自然资源的国家所有,现在的主体只有国家。按照相关规定,由国务院代表国家来行使所有人的权利,实际上还是一个主体缺位的问题。国务院不可能对所有的案件都作为代表,可能还是各级人民政府的有关主管部门来代表国家作为所有者的代表人来行使权利更为合适。 
  
    赵宇红(香港城市大学助理教授) 
  在香港,对传统的环境损害赔偿没有立法,但是对非传统意义上的环境损害赔偿,立法赋予行政机关即环保署权利,在对污染源追究行政责任后,可以责令其承担民事责任。这种民事责任是由环保署给污染单位下达一个通知,告知其在一定期间内要进行治理达到什么样的目标。如果达不到要求,环保署不再另行通知,由环保署自己请一些环保公司来进行处理,处理完之后,所有的费用是作为一个民事债的概念直接由环保署向污染企业追究。
 
  除了这个规定外,在一种特殊的情况下,如果污染已经非常严重,不能等待司法程序来解决时,环保署也可以直接进行清洁治理,那么所有的费用也是作为一个民事债的形式向当事人来追究的。

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