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破解环保困局:需用公众推动法律前进
发布作者: 污染受害者法律帮助中心    发布时间:2012-4-23    浏览次数:5191次   信息来源:张家口新视网

□地球日特别报道
  法制网记者 余瀛波
      环境诉讼渐增公民意识觉醒
  谢永康,是一个尚不足四岁的小朋友,2008年5月12日,他出生在江苏省海安县。出生后两个月,父亲谢勇发现小家伙对眼前的事物没有反应,不会笑。在带着永康去医院检查后,被诊断为:脑发育不良,脑性瘫痪。
  在经过一系列治疗后,永康的病情并没有任何好转。谢勇又带着他去上海做了串联质谱分析,判断孩子的病是否具有遗传因素,结果显示“遗传因素正常”。在排除了遗传因素和各种其他因素后,谢勇惟一能想到的就是距离其住所只有100多米的垃圾焚烧厂。永康出生前,其母马红梅在怀孕期间就一直居住于此,孩子的病情很可能与垃圾焚烧厂有关。
  随后,谢勇将这家垃圾焚烧厂诉上法院,提出被告垃圾焚烧会产生剧毒物质二噁英类毒物,其会对人类的身体健康产生严重的不可逆转的损害。但令他倍感失望的是,法院最终以“原告不能证明其损害结果与被告的污染行为间存在因果关系”为由,驳回了他的诉求。虽然败诉,但谢永康案也由此成为“中国垃圾焚烧第一案”。
  范塔拉腾,是一位年近70的蒙古族大妈,她一家6口居住在内蒙古阿拉善左旗腾格里苏木(苏木,相当于镇)特莫乌拉嘎查(嘎查,相当于村)的牧民,自1998年开始承包特莫乌拉嘎查的草场用以放牧。随着2000年后,自治区启动退牧还草工程,为了响应国家保护草原禁止放牧的号召,为了保护草原生态,全家人放弃了世代赖以生存的放牧生活。
  但是如今,美好的理想却并没有变为现实。由于草场地表下富含金、锰等各种矿物质,从2006年秋季开始,在未经牧民允许且未取得合法采矿手续的情况下,某采矿公司开始在距离其承包草场内进行非法采矿,开矿面积达3.67平方公里。开采矿产虽然短期经济效益较高,但是对草原的破坏却是毁灭性的。几年来,范塔拉腾大妈一家四处奔走寻求政府帮助,但等来的大多是石沉大海。无奈之下,她只能诉诸法律,指望这扇最后的正义之门。对于现实,她感到十分无助。
  要求信息公开多数石沉大海
  辽宁省建平县张家营子镇,这是一个对大多数人来说都极为陌生的地名。但是只要上网一搜,那里曾经发生的一起事故却令人触目惊心。从2008年5月底到10月中旬,在短短不到半年时间内,当地学生连续多次发生集体中毒事件,最大的一次导致300余名学生集体中毒。事后,当地政府和主管部门将两次学生群体性住院的事故原因认定为:“非饮用水”中毒。
  但是,当地村民对此并不认同。因为,就在该校以北的1000米处,一年前新建了一所化工厂。据村民反映,化工厂投入生产后,产生了黑色酸臭味的浓烟,并产生了大量污水,对
附近村子的村民及数所学校的学生的身体健康造成了损害。村民们怀疑,多次发生的学生中毒事件,正是因化工厂的环境污染所致。
  此后从2010年3月开始至9月近半年的时间,村民分别向辽宁省朝阳市人民政府信息办公室、朝阳市卫生局、朝阳市环保局、建平县人民政府、建平县环保局、建平县卫生局等部门递交信息公开申请表,要求发布认定事故原因的“水质检测报告”,但均无有效答复。
  2011年夏,位列全国医药“百强企业”的哈药总厂,在央视等媒体的聚焦下,尴尬地曝光于公众眼前:其下属的污水处理厂和蛋白饲料厂所释放的臭味影响波及周边的高校、医院和居民区,而且由于药厂位于哈尔滨的上风口,在离哈药总厂很远的地方都能闻到其散发出来的恶臭。市民刘珉的房屋由于房门正对着污水处理厂厂区,在污染严重时,更是满屋都是恶臭。
  在问题长期得不到解决的情况下,刘珉一纸诉状将哈药总厂污水处理厂和蛋白饲料厂诉上法庭。但蹊跷的是,在2008年立案后,经过一次开庭后就一直处于搁置状态,至今未予解决。刘珉称自己曾向市环保局投诉,市环保局也曾派人到达当事人家进行拍照,并称给解决和答复,但至今无答复。当事人又向省环保厅申请公开污染企业环评信息的申请,同样未给答复。
  对于哈药厂的污染问题,社会热心人士曾通过省政协会议、人大会议提案反映哈药厂大气污染,但问题一直未得到解决。即便央视等中央媒体对哈药厂大气污染进行了报道,哈药厂公开承诺进行搬迁,但至今仍没有具体的时间进度表。
  有环评无验收违法屡禁不止
  面对《法制日报》记者,中国政法大学污染受害者法律帮助中心诉讼部副部长戴仁辉律师颇有些无奈地讲述着他们接手的一桩桩令人痛心的环境污染侵权案。
  在这些案子中,既有大气污染、水污染、噪声污染、电磁辐射污染、放射性污染,也有草原生态污染。随着工业化进程中人们对于经济腾飞的渴望与冲动,面对着经济效益的巨大诱惑,即便是贫瘠的、脆弱的、荒凉的沙漠腹地,也无法阻挡住这股汹涌的暗流。几乎没有任何一个角落、任何一个人能够从中幸免。
  在戴仁辉律师的介绍中,真正让记者感到不寒而栗的是,几乎在他们所接手的每一桩案件中,都或多或少地存在着明显的企业违法建厂投产、地方政府出于利益考虑对违法违规企业进行袒护、司法机关选择性执法,以至于环境受害者个体无处求助、遭到漠视的现象。
  在这些案例中,有些是建设单位未依法报批建设项目环评文件,就擅自开工建设并建成使用的,也有些是建设项目环评文件未经批准,就擅自开工建设的。而更多情况是,在未通过环境保护主管部门环保验收的情况下,就开始大规模生产。戴仁辉律师介绍说。
  对此,中国政法大学环境资源法研究所所长王灿发教授告诉记者,在现有环境保护框架中,“三同时”制度对防止产生新的环境污染和生态破坏发挥了重要作用。
  所谓的“三同时”制度,是指新建、改建、扩建的基本建设项目、技术改造项目、区域或自然资源开发项目,其防治环境污染和生态破坏的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。
  王灿发教授说,这里说提到的“验收”指的就是“三同时”验收。任何工程如果没有环境保护设施验收合格证,它是不能开工的。这其中有一个问题值得关注,就是环境保护设施这个“三同时”,是不是跟环境影响评价报告当中所要求的房屋设施防治环境污染和生态破坏的设施相一致。目前的法律中对此没有一个具体的规定,来把二者衔接起来。这是问题的关键所在。
  曾代理多起环境诉讼的污染受害者法律帮助中心刘艳萍律师对此也持相同观点。她认为,现行《环境影响评价法》中,对于排污方面只有一条原则性的规定,比较笼统和模糊,这就使得地方环保部门在对企业实施环评过程中,往往标准倾向于放宽。而至于出了问题怎么负责、不负责又能怎样,都没有具体说明。
  比如,在现行《环保法》中,关于政府责任只有一句简单的“地方各级人民政府,应当对本辖区的环境质量负责,采取措施改善环境质量。”
  现行《环境影响评价法》的第三十一条,被专家学界炮轰最多。该条规定,对未批先建情形,由环保部门“责令停止建设,限期补办手续”,“逾期不补办手续的,可以处五万元以上二十万元以下的罚款”。
  “违法成本低,守法成本高。这就是目前的问题关键所在。”记者采访的多位学者对此都大体看法一致。也正因此,现行环评制度被外界形容为“没有牙齿的老虎”或是“女人的粉拳”。
  据统计,2011年全年,至少有40多个大型项目被环保部点名。这些项目不仅包括铁路、城轨、电厂、矿产,还有油品炼化、光伏、汽车、码头、机场等大型项目,这些项目,总投资动辄数十亿元、上百亿元。被点名原因主要是环评未批先建、改建未批等。
  环保法待修改仍难信息公开
  正是在这种背景下,从渤海湾漏油到血铅事件,从云南曲靖铬渣倾倒再到广西龙江河镉污染,接二连三的环境事故才会频频发生,给公众健康和国家生态环境带来严峻威胁和挑战。在这样的形势下,实施了20多年却从未改动的《中华人民共和国环境保护法》终于提上了修改日程。
  2011年初,《环保法》修订被列入2011年全国人大常委会立法工作计划;同年底,经十一届全国人大环境与资源保护委员会第二十七次全体会议审议,《环保法修正案(草案)》报送全国人大常委会;目前,该草案正在征集意见中。
  但是,对于此次修改,据记者了解,尚在修订过程中的环保法草案稿,目前已经多次修改。此前呼声较高的政策环评、公众参与等方面都未能有所突破。很多学者对该法的“有限修订”并不乐观。
  “改得非常简单,几乎对目前的环境保护不会有太大作用。”王灿发认为。
  环保组织达尔问自然求知社负责人冯永锋认为,在他看来,政策环评和公众参与还并不是最主要的问题。最核心的问题是,要写入“以日计罚”制度。对环境的施害者要给予严惩,对受害人要加以保护,这应该是一个国家法律的最基本的原则。如果没有这个原则,外部的政策环评、公众参与等其实都是枝节。“如果这一条没有加入,我觉得还不如不修改。”冯永锋说。
  此前,中国政法大学教授曹明德在接受媒体采访时表示,我国的监督机构比任何国家都要多,但都不是很有效,问题就出在信息公开上。虽然国务院制定过《政府信息公开条例》,环保部也出台过《环境信息公开办法(试行)》,但它们的法律地位比较低,效应就比较小。如果在《环保法》中能有所规定,对环境保护将有很大促进作用。
  4月18日,国务院总理温家宝在主持召开国务院常务会议,研究部署今年政府信息公开重点工作时专门强调,今年要把推进环境保护信息公开作为重点之一。温家宝要求,要推进建设项目环评等信息的主动公开,加大超标污染物监测信息公开力度,及时公布重特大突发环境事件处理情况。
  但是,对于信息公开能否明确写入《环保法》,王灿发也并不乐观。他认为,目前各地信息公开情况普遍都存在不透明的问题。民间向环保部门要企业的监测报告,经常会遇到碰壁的情况,说明环境监测很可能没有达到要求。如果我们立法机关的指导思想还是“要小动不要大动”,《环保法》就很难向前推进。
  冯永锋认为,目前地方政府方面的主动呼应能力还是不行,还是被公众牵着鼻子走。比如中国公众环境研究中心(IPE)多年来一直在搜集国内的环保信息,从2004年到现在也才搜集到9万多条。而实际上,中国政府每年处罚的企业信息就有10万条。大量信息仍旧被隐藏和遮盖。另外,公众在向环保局申请信息公开的时候,明显看到他们对政府信息公开的理解、对信息公开呼应的积极性都还是存在很多问题。
  败诉也有作用需要政策环评
  “不能指望政府和企业主动去改善,要通过呼唤公众环保意识的觉醒,提升公众参与环评行为的能力,通过大量的公众参与申请去引导政府和企业去学习环境保护的法规和知识。”冯永锋认为,只要有大量的公众愿意参与环境保护,去调查、传播、申请、起诉,当前即使没有“以日计罚”这些对企业进行严惩的制度,对于推动我国环境保护改善也是很有意义的。
  王灿发认为,民间环保组织是公众参与的一种重要形式。环境保护是全民的事业,要让全民来参与。这种有组织的参与要比仅仅单个的参与更专业、更有力。“虽然目前的公益诉讼胜诉率比较低,总体上只有三分之一左右。但是有些败诉也能使污染停止。诉讼还是有一定作用。”
  应如何才能真正推动我国的环境保护事业,王灿发认为,一是从政治层面确保执法机构能够独立执法,比如法院对环境案件的审理能够独立审判,少受或不受地方政府的干涉。对污染环境的违法违规企业,该赔的赔,该停的停。
  另一方面,要从政府层面彻底摆脱政府GDP优先的执政观念。任何一个地方的环保局的主要执法者,都要归地方政府的领导。在这种情况下,如果政府是GDP优先的话,那环保部门不可能严格执法。地方政府之所以无视环评制度,在于中央政府对地方政府的政绩考核主要在GDP方面,没有环保考核。
  2011年12月20日,国务院公布《国家环境保护“十二五”规划》,首次明确将环境保护纳入地方政府政绩考核,并实行环保“一票否决”制。
  但学界在对环保考核与“一票否决”欣喜的同时,也担心这只是一句口号,是否能执行还需打个问号。毕竟,环保法、环评法是法律,效力远高于环保规划,也没被地方政府遵守。“作为一项政策,还是需要贯彻到法律中去。除了规划环评和项目环评,要应有政策环评。包括可能影响环保的立法,也应该予以环评。”王灿发认为。

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