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人民法院对国家环境保护局的行政解释不采纳怎么办?
发布作者: 污染受害者法律帮助中心    发布时间:2003-9-15    浏览次数:2938次 信息来源:CLAPV

 

严律师:
    1997年5月,我们县环境保护局与一乡镇企业签订了限期完成污染治理合同,向其发放污染源治理专项基金贷款3万元。在治理工程竣工验收以后,该企业本来应当依合同规定偿还贷款,但我们环境保护局在向该企业的开户银行发出《关于收回污染治理专项资金贷款的函》后,没有任何效果。在这种情况下,为了尽快收回逾期的污染治理专项基金贷款本息,我局安排专人直接催收贷款。但时至今日,该企业仍分文不付。于是我们根据1997年3月26日国家环境保护局《关于采取强制措施收回逾期未还污染源治理贷款本息有关问题的批复》的要求,向人民法院提出了强制执行申请。但法院认为,环保局与该企业是一种借贷关系,不能认为是行政行为,应采取诉讼的方式解决借贷纠纷,因此不受理我们的强制执行申请。请问:人民法院不采纳国家环境保护局的行政解释怎么办?
                                            湖北省谷城县环境保护局 孙治富 高传强

孙治富、高传强同志:
    按照国务院发布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》的规定,申请污染源治理专项基金贷款的企业,必须填写《污染源治理专项贷款申请表》,并附可行性研究报告等文件,经企业主管部门预审,环境保护部门委托银行核实偿还能力后,由环境保护部门审批。贷款申请经环境保护部门批准后,应由贷款企业与银行签定协议;银行按规定监督贷款的使用,催收本息,并按季向财政、环境保护部门报送贷款发放、回收报表。有关贷款企业逾期不还贷款的,银行有权限期扣回,并按贷款最高月利率千分之三点零收取利息,同时按月利率千分之一点五加收罚息。根据这一规定,收回贷款应是银行的义务,而不是环保局的职责。因此也就不应存在环保局催还贷款的问题。但是,由于该《暂行办法》没有规定银行不催收本息怎么办,从而使得这一规定流于形式。有的银行出于种种考虑,而不主动地收回贷款的情况时有发生,特别是在企业的开户银行与污染源治理专项基金开户银行不是同一银行的情况下,就更是如此。而且,按照中国人民银行发布的《贷款通则(试行)》的规定,对污染源治理基金这类基金,作为管理部门的环境保护行政主管部门要承担风险责任。如果银行不催收本息,受损失的并不是银行,而是政府,因此银行也就没有催收贷款本息的积极性。那么,政府的环保部门为了国家的利益,当然也就应当有权直接催收其批准发放的贷款本息。
    从法律关系方面看,环保部门与治理污染的企业签订的污染源治理贷款协议,属于行政合同,环保部门审批发放、豁免或者收回贷款本息的行为确实属于依法行使行政职权的具体行政行为。如果申请并取得贷款的行政相对人违反行政合同义务,环保部门可以依法采取行政措施,包括中止或终止行政合同、给予行政处罚、强行收回贷款等。但采取的这些行政措施必须有法律依据,否则就很难执行。国务院发布的《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》,只规定银行对不还贷款的行为可以采取强行扣回和加收罚息的制裁措施,而没有规定批准贷款申请的环保部门可以采取制裁措施。1997年3月26日,国家环境保护局针对武汉市环境保护局关于不还污染源治理专项基金贷款问题的请示作出批复,明确指出:“作为行政管理相对人的污染源治理专项基金的贷款企业,如未自觉履行该类具体行政行为的要求,环境保护行政主管部门可以依法申请人民法院强制执行。”但这里有一个依什么法的问题。现行的各项环保法律、法规对这一问题均未涉及,因此无法可依。与这一问题唯一有关的法律条文是《行政诉讼法》第66条关于“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行”的规定。但这里也有一个问题,即申请强制执行的前提是“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行”,而对污染源治理专项基金贷款合同提起行政诉讼的期限应从何时起算,是从合同签订之日起算,还是从贷款期限届满之日起算,都没有明确的规定。因此,也就无法确定行政相对人是否在法定期限内起诉,从而也无法确定申请强制执行的期限。
    关于人民法院对国家环保局的行政解释不予采纳的问题,目前尚无明确的法律规定加以解决。按照行政诉讼法的规定,人民法院审理案件,以法律、法规为依据,国务院各部门发布的规章仅作为审理案件的“参照”。那么,国家环保局[1]的批复作为行政解释,在效力上至多也只能作为法院审判案件的“参照”依据,法院没有义务必须执行国家环境保护局对下级环保部门的一个复函。而且从最高人民法院的司法解释和司法实践来看,只有法律、法规有明确规定可以申请人民法院强制执行时,人民法院才予受理强制执行申请。没有明确规定的,就不予受理。《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》虽然是一个行政法规,是人民法院审理案件的依据,但该法规并没有规定对不履行还款义务的企业可以由环保部门申请人民法院强制执行。而且该法规没有授权国务院环境保护行政主管部门进行解释,也没有授权其制定实施办法,仅授权各省、自治区、直辖市人民政府制定实施办法。因此,人民法院不采纳国家环境保护局的解释并不构成违法,那么,环保部门目前也就没有切实的法律根据让人民法院受理其提出的这类强制执行申请。
    由此可知,污染源治理专项基金贷款企业不还贷款、银行不扣还贷款、法院不受理环保部门的强制执行申请这些问题的出现,是由于我国法律规定的不完善造成的。要从根本上解决这一问题,需要根据实际情况对有关的法律规定加以修改、补充。在立法完善之前,环保部门在签订这类行政合同时可以采取必要的还款保证条款,以便在贷款单位违约时能够收回贷款。其次,要注意正确处理与银行的关系,最好是让企业的开户银行与发放污染源治理基金贷款银行为同一银行,这样才能使发放贷款的银行有条件扣回贷款。再其次,对于目前未收回的贷款,法院又不予强制执行的,环保部门可以请求商业银行的主管部门中国人民银行令企业的开户银行执行国务院的规定,依法扣回贷款。因为按照《中国人民银行法》的规定,中国人民银行有权对金融机构及其业务实施监督管理,那么它也就有权监督其他银行执行国家法律规定的职责。最后,在上述手段都不能奏效的情况下,环保部门也不妨采取诉讼的方法收回贷款。
                                                                          严律师

[1]现为国家环境保护总局。

(LM)

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