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国家环保局发布的规章能作为处罚依据引用吗?
发布作者: 污染受害者法律帮助中心    发布时间:2009-11-10    浏览次数:6144次 信息来源:

王律师:
    《中华人民共和国行政处罚法》生效以后,我们在对拒绝履行排污申报登记的排污单位进行处罚过程中,对于能否先引用《环境保护法》第27条和第35条的规定,然后再引用国家环境保护局1992年8月14日发布的《排放污染物申报登记管理规定》第15条作为处罚依据,发生了争议。有的认为,《环境保护法》对拒绝履行排污申报登记的,只规定给予警告或者处以罚款,但没有规定罚款数额,而《排放污染物申报登记管理规定》则规定了具体罚款数额,后者可以作为前者的实施细则,共同作为处罚依据。有的则认为,《行政处罚法》第12条第1款和第2款都没有规定国务院直属局可以在法律规定的范围内对处罚、种类幅度作具体规定,该条第3款虽然规定具有行政处罚权的国务院直属机构可以规定行政处罚,但必须经国务院授权,而国家环境保护局发布的《排放污染物申报登记管理规定》并未经国务院转发批准,因此不能与《环境保护法》共同引用作为处罚依据。到底哪一种意见正确,请您给予解答?
                                               湖北省谷城县环境监理站  高传强
高传强同志:
    自从《行政处罚法》颁布实施以来,我国的行政处罚越来越规范化。特别是在行政处罚的设定方面,《行政处罚法》规定了明确而严格的权限范围。今后的立法应当严格按照规定设定行政处罚。《行政处罚法》颁布以前制定的法规和规章中设定的行政处罚与该法规定不符的,也应当加以修订。目前,国务院各部门都在根据《行政处罚法》的规定和国务院的要求对《行政处罚法》颁布之前发布的行政规章进行清理和修订。按照《行政处罚法》的规定,国务院具有行政处罚权的直属机构发布的文件在规定行政处罚时,应当有国务院的授权。国家环境保护局作为国务院的直属机构,当然也不例外。然而,在有法律授权的情况下,国务院直属机构也可以不经国务院授权而直接根据法律授权而作出具体规定。《环境保护法》第27条关于“排放污染物的企业事业单位,必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记”的规定,明显地包含有对国务院环境保护行政主管部门制定排放污染物申报登记管理办法的授权,而且该法第35条也有关于违反申报登记规定的行政处罚规定。国家环境保护局作为国务院环境保护行政主管部门,于1992年8月14日发布的《排放污染物申报登记管理规定》,就是根据这种授权而制定的。其处罚种类亦未超出《环境保护法》的规定,因而应当是有效的。在对违反申报登记规定者进行处罚时,就可以同时引用《环境保护法》第27条、第35条和《排放污染物申报登记管理规定》的有关规定作为处罚依据。这里应当指出的是,对违反排污申报登记规定的罚款数额,《排放污染物申报登记管理规定》和《水污染防治法实施细则》、《大气污染防治法实施细则》都规定为300元以上3000元以下,而《固体废物污染环境防治法》则规定为1万元以下。在具体实施处罚时,应当根据违法的性质,引用不同的法律规定。对排放大气和水污染物而不按规定申报登记的,处罚时可以直接引用《水污染防治法实施细则》和《大气污染防治法实施细则》的规定作为依据;对产生工业固体废物和危险废物而不按规定申报登记的,处罚时可以直接引用《固体废物污染环境防治法》的规定,而不必引用级别较低的《排放污染物申报登记管理规定》的规定。只有在法律、法规没有具体规定处罚办法时,比如对排放工业和建筑施工噪声而不按规定申报登记者的处罚,才需要引用《排放污染物申报登记管理规定》的规定。
    另外需要指出的是,国务院批准发布某一文件与国务院授权规定行政处罚并不是一回事。某一文件经国务院批准,而由国务院有关部门发布,该文件即属于行政法规,而不属于行政规章,如《水污染防治法实施细则》就是行政法规。国务院授权规定行政处罚则是在国务院制定颁布的行政法规中或者通过专门文件授予国务院直属机构在其发布的规章中规定行政处罚的权力。至于国务院直属机构发布的规范性文件是否属于规章,目前学术界有不同观点,但在实践中是把其作为规章对待的,环保部门在执法时当然也可以把国家环境保护局发布的规范性文件作为规章执行。
                                                                       王律师

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